11月30日，生態(tài)環(huán)境部召開11月例行發(fā)布會(huì)。據(jù)生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓介紹，此前生態(tài)環(huán)境部組織起草的《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(征求意見稿)(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)已于11月初征求有關(guān)單位意見并公開征求社會(huì)意見，將對(duì)前述《管理辦法》完善后盡快發(fā)布。
如今，距我國(guó)首次在北京、天津等7省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)已時(shí)隔九年。后期隨著《管理辦法》等文件的落地，碳排放權(quán)交易也將跳出試點(diǎn)，逐步走向常態(tài)化。然而，執(zhí)行“全國(guó)統(tǒng)一動(dòng)作”帶來的不僅是碳排放額度分配機(jī)制更變、不同路徑企業(yè)利益分化等挑戰(zhàn)，試點(diǎn)期間的諸多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也仍待借此機(jī)會(huì)從長(zhǎng)計(jì)議。
初期以免費(fèi)分配為主
由于碳市場(chǎng)總量需通過一定比例分配給企業(yè)，市場(chǎng)交易規(guī)則將很大程度上決定碳交易權(quán)落地后，企業(yè)端的接受程度和最終執(zhí)行效果。此次《管理辦法》改變《暫行辦法》中提出的“預(yù)留一定數(shù)量用于有償分配”的方式，明確排放配額分配初期以免費(fèi)分配為主，適時(shí)引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例。有償分配收入實(shí)行收支兩條線并納入財(cái)政管理。
“在碳排放權(quán)配額分配中，一個(gè)配額相當(dāng)于一噸二氧化碳當(dāng)量。國(guó)家對(duì)所分配的碳排放總量在每個(gè)排放主體間的分配被稱為碳排放權(quán)初始分配，一般可被分為無(wú)償、配額分配以及二者混合的定價(jià)分配。”深圳大學(xué)鄧紅梅、嚴(yán)良曾撰文指出，我國(guó)可借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，其在國(guó)家履約期首階段采用無(wú)償分配，企業(yè)無(wú)需支付費(fèi)用并可通過交易獲得碳資產(chǎn)，后期再逐步提高拍賣分配的碳配額占比。
2011年，我國(guó)在7省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，分別包括北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳。雖然京津等試點(diǎn)地區(qū)碳排放配額免費(fèi)發(fā)放，但廣東已于今年4月競(jìng)價(jià)發(fā)放2019年度第一次碳排放配額，有償配額總量為40萬(wàn)噸，政策保留價(jià)為25.84元/噸。
不過，廈門大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)表示，鑒于《管理辦法》在全國(guó)是統(tǒng)一適用的，所以落地后廣東應(yīng)該會(huì)回歸到免費(fèi)配額的狀態(tài)。總體而言，也是借鑒了西方探索的部分路徑。
然而，并非所有企業(yè)均可獲得免費(fèi)額度，并被列入全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)管理。此次《管理辦法》明確，將符合要求的地方碳市場(chǎng)管理的重點(diǎn)排放單位納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。其中，重點(diǎn)排放單位為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋行業(yè)內(nèi)年度溫室氣體排放量達(dá)到 2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量及以上的企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織;對(duì)排放額度較小的非重點(diǎn)單位將不被納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理。
“風(fēng)、光企業(yè)”的機(jī)遇
在10月生態(tài)環(huán)境部召開的例行新聞發(fā)布會(huì)上，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候變化司司長(zhǎng)李高介紹，截至今年8月，我國(guó)試點(diǎn)省市碳市場(chǎng)共覆蓋近3000家重點(diǎn)排放單位，累計(jì)配額成交量約4.06億噸二氧化碳當(dāng)量，成交額約92.8億元。
“對(duì)于不同產(chǎn)業(yè)的企業(yè)來說，政策帶來的效力可一分為二。”林伯強(qiáng)表示，對(duì)于“風(fēng)、光企業(yè)”而言，意味著其碳資本的集中增長(zhǎng)，并為企業(yè)增加新的盈利可能;但對(duì)于傳統(tǒng)化石能源等企業(yè)而言，擴(kuò)充產(chǎn)能則意味著要節(jié)能減排或購(gòu)買碳排放指標(biāo)。
林伯強(qiáng)所說的“風(fēng)、光企業(yè)”重點(diǎn)指向風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源企業(yè)。據(jù)測(cè)算，企業(yè)年排放1噸二氧化碳，需安裝1.1kW以上光伏站才能實(shí)現(xiàn)碳中和，而從現(xiàn)有政策來看，碳排放權(quán)交易可給風(fēng)電、光伏項(xiàng)目帶來每度電1.3-7.4分的額外收益。
碳排放權(quán)交易機(jī)制下，傳統(tǒng)能耗企業(yè)該如何改革?根據(jù)《管理辦法》，新增的關(guān)于抵消機(jī)制條款，規(guī)定了可用國(guó)家核證自愿減排量(CCER)抵消不超過5%的經(jīng)核查排放量，且CCER應(yīng)來自重點(diǎn)排放單位組織邊界范圍外的減排項(xiàng)目。
前述CCER項(xiàng)目是指，通過開發(fā)具有減排或增匯效益的項(xiàng)目而獲取碳抵消信用，允許相關(guān)企業(yè)使用碳抵消信用完成自身的碳減排義務(wù)。
以“海寧京運(yùn)通50MWp分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目”為例，據(jù)中國(guó)自愿減排交易信息平臺(tái)顯示，其利用屋頂資源進(jìn)行太陽(yáng)能發(fā)電，年均發(fā)電量46376MWh替代火力發(fā)電，每年減少溫室氣體排放38010噸。被開發(fā)成CCER項(xiàng)目以后，其每年累計(jì)可為業(yè)主增收約100萬(wàn)元。
據(jù)可查數(shù)據(jù)顯示，截至2017年6月末，國(guó)家發(fā)改委公示CCER審定項(xiàng)目累計(jì)達(dá)2856個(gè)，備案項(xiàng)目1047個(gè)，獲得減排量備案項(xiàng)目287個(gè)。而按照規(guī)劃，未來該模式將從發(fā)電行業(yè)逐步擴(kuò)展向建材、有色、鋼鐵、石化、化工、造紙、航空等行業(yè)。
CCER項(xiàng)目細(xì)則仍需補(bǔ)缺
需要注意的是，對(duì)于耗碳量較大的傳統(tǒng)型企業(yè)而言，CCER雖提出了一種“用項(xiàng)目換碳抵消信用”的解決辦法，但其落地對(duì)企業(yè)而言并非一勞永逸。
海通證券指出，CCER交易為碳配額交易有力補(bǔ)充，但其準(zhǔn)入量仍需合理設(shè)計(jì)。過度放開CCER進(jìn)入會(huì)對(duì)碳配額市場(chǎng)造成沖擊，削弱配額有效性、降低企業(yè)內(nèi)生減排動(dòng)力;過少則無(wú)法充分利用CCER對(duì)碳市場(chǎng)的促進(jìn)作用。
回顧C(jī)CER項(xiàng)目制度的過往歷程，其曾因市場(chǎng)混亂、不規(guī)范等問題引發(fā)關(guān)注。2017年3月，國(guó)家發(fā)改委曾發(fā)布公告，暫停溫室氣體自愿減排項(xiàng)目備案申請(qǐng)的受理。作為CCER項(xiàng)目審核機(jī)構(gòu)的廣州東潤(rùn)發(fā)環(huán)境資源有限公司相關(guān)負(fù)責(zé)人曾在接受采訪時(shí)表示，市場(chǎng)上CCER項(xiàng)目供應(yīng)量太多而需求有限，相較促進(jìn)貿(mào)易，國(guó)家更傾向于通過限制項(xiàng)目備案、增加限制性條件來減少供給。
同時(shí)，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院助理研究員周杰俁認(rèn)為，由于CCER須用于抵消“經(jīng)核查排放量”，這或與《管理辦法》中的“雙隨機(jī)、一公開”存在沖突，如果希望使用CCER項(xiàng)目進(jìn)行抵消的企業(yè)并未經(jīng)過隨機(jī)核查過程，或?qū)?dǎo)致抵消過程變得更繁瑣，應(yīng)對(duì)此進(jìn)一步明確。
此外，此次《管理辦法》規(guī)定，參與全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位，不重復(fù)參與各碳交易試點(diǎn)市場(chǎng)。周杰俁指出，應(yīng)加快制定細(xì)則，做好試點(diǎn)與全國(guó)碳市場(chǎng)的銜接工作。從試點(diǎn)碳市場(chǎng)到全國(guó)碳市場(chǎng)的銜接，涉及各試點(diǎn)碳市場(chǎng)已納入主體目前仍持有的配額結(jié)轉(zhuǎn)問題，以及不同碳市場(chǎng)差異較大的碳價(jià)等問題，對(duì)于試點(diǎn)碳市場(chǎng)配額向全國(guó)碳市場(chǎng)配額應(yīng)進(jìn)行轉(zhuǎn)換、過渡或注銷以及如何給予試點(diǎn)已參與交易、做過減排努力的企業(yè)應(yīng)得的獎(jiǎng)勵(lì)等，未來需進(jìn)一步理出方案。
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評(píng)論