電力行業(yè)由于其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及產(chǎn)業(yè)特性決定了其自然壟斷的地位。由于前期投資大、技術(shù)含量高、覆蓋面積廣、投資回報(bào)速度慢等特點(diǎn)，電力行業(yè)初期多形成由政府或大型財(cái)團(tuán)出資的垂直一體化壟斷集團(tuán)，以增加覆蓋面積，提高電力能源使用率為主要目標(biāo)。而當(dāng)電網(wǎng)規(guī)模發(fā)展到一定程度，電力企業(yè)邊際收益趨于平穩(wěn)時(shí)，逐漸暴露出電力行業(yè)監(jiān)管乏力，無謂投資增加，服務(wù)水平下降等壟斷行業(yè)通病時(shí)，政府和社會(huì)對(duì)放松電力管制，引入市場競爭的改革呼聲日趨強(qiáng)烈。
我國在本世紀(jì)初進(jìn)行了廠網(wǎng)分離后，年初的電改9號(hào)文令如落石激起千層浪，從網(wǎng)傳的征求意見稿到正式稿出爐之間的差異可以看出解除電力管制達(dá)到社會(huì)期望值并非易事。本次改革的亮點(diǎn)“售電與增量配網(wǎng)市場”是否能如期引得場外資本的投入？放松電力管制是否會(huì)造成有違“安全、優(yōu)質(zhì)、廉價(jià)、低碳”改革目標(biāo)的后果？電力改革還需要哪些配套措施才能讓市場資本放心踏入禁區(qū)？先我們而行的日美歐的電力市場化改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)可以為分析電改背后的角力提供些許參考。
一、中外電力改革比較綜述
1.日美歐電力改革概述
①各國所有制性質(zhì)有所不同。
日本和美國的電力企業(yè)以民營企業(yè)為主，歐洲主要國家如英國、法國則以公營化為主。
②改革發(fā)展進(jìn)程基本一致。
在1990年以前，日美歐的電力企業(yè)由國家維持其壟斷地位，實(shí)行垂直一體化壟斷經(jīng)營；1990年以后，各國政府紛紛開展電力改革，逐步解除管制；
③組織形式大同小異。
均設(shè)有行業(yè)協(xié)會(huì)用于制定電力政策法規(guī)（如日本的電力系統(tǒng)利用協(xié)會(huì)escj、美國德州電力可靠性委員會(huì)ercot，英國電氣委員會(huì)ec等），監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)用于監(jiān)管電力法律法規(guī)的執(zhí)行情況（日本產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)省meit，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)ferc，歐盟能源監(jiān)管委員會(huì)ceer），共同保證電力可靠供應(yīng)，市場有序經(jīng)營。
④日美歐電力市場的各自特點(diǎn)。
日本由于資源匱乏，新能源產(chǎn)業(yè)得到大力發(fā)展，新能源與核電占據(jù)了電源側(cè)的較大份額；引入特定規(guī)模電力企業(yè)pps與當(dāng)?shù)氐呐涫垭姽疽约蔼?dú)立發(fā)電企業(yè)ipp開展競爭，獲取優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)電能；通過電力事業(yè)法的制定和不斷完善逐步擴(kuò)大競爭市場范圍。
美國電網(wǎng)具有區(qū)域性特點(diǎn)，西部（加州）、東部（pjm）與德州電網(wǎng)各自為政，僅靠數(shù)條超高壓線路弱聯(lián)系；由于建設(shè)時(shí)間早、電源建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素造成設(shè)備老舊，大停電事故時(shí)有發(fā)生、跨區(qū)交易困難等問題；加州首次電力市場改革最終以失敗告終，提供了寶貴的案例參考；美國大力推行智能電網(wǎng)改造，并在需求側(cè)管理方面走在了世界前列。
英國的電力市場從初期的單邊交易電力庫pool到雙邊合約交易neta，說明了讓所有市場主體參與電力市場規(guī)則制定的必要性。
2.發(fā)達(dá)國家電力改革的啟示
電力市場化改革具有一定的科學(xué)性和歷史必然性。電力改革均是由于電力技術(shù)飛速發(fā)展、信息化水平提高、經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致的生產(chǎn)力改變從而促使生產(chǎn)關(guān)系的適應(yīng)性改變，而具體改革的路徑方法因地制宜，需要考慮電力行業(yè)的國情、企業(yè)管理模式和所有制性質(zhì)、技術(shù)發(fā)展水平、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)等等。不成熟的改革也造成了一些慘痛事故的發(fā)生，如2000年至2001年的加州電力短缺與電價(jià)飛漲就提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。普遍認(rèn)為，需同時(shí)滿足以下幾個(gè)條件的環(huán)節(jié)可以解除壟斷管制，開放競爭：
電力供應(yīng)大于需求；
電網(wǎng)建設(shè)相對(duì)完善；
電價(jià)高于成本；
電力監(jiān)管者具有經(jīng)驗(yàn)與信譽(yù)。
其中，前兩點(diǎn)是保證電力供應(yīng)安全可靠，第3點(diǎn)保證開放環(huán)節(jié)會(huì)引入足夠競爭者，最后一點(diǎn)是市場有序競爭的重要保障。何時(shí)放開哪些環(huán)節(jié)引入競爭，需要對(duì)以上幾點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估。
3.我國電力改革背景討論
我國于本世紀(jì)初施行廠網(wǎng)分離，結(jié)束了垂直一體化壟斷的歷史。在電源側(cè)由幾家大型發(fā)電集團(tuán)形成寡頭壟斷，電網(wǎng)側(cè)雖按區(qū)域拆分成兩家電網(wǎng)公司，但各自依舊壟斷電力的輸配售業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，甚至延伸到了上游的設(shè)計(jì)和下游的設(shè)備制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等多個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，是最強(qiáng)大的市場力量。少數(shù)地區(qū)有地方電力公司存在，山東魏橋民營電力模式曾經(jīng)引發(fā)公眾媒體熱議但最終被關(guān)停，無論是因?yàn)槔娌┺摹S網(wǎng)不分還是環(huán)保安全問題導(dǎo)致了失敗至少提供了一條可以探索研究的經(jīng)驗(yàn)。
監(jiān)管部門：電力主管單位發(fā)改委隨2003年電改五號(hào)文出臺(tái)設(shè)立了電力監(jiān)管委員會(huì)用于行使對(duì)電力領(lǐng)域的監(jiān)管職能，但于本屆政府已撤銷劃歸能源局。原電監(jiān)會(huì)由正部級(jí)劃入副部級(jí)能源局管理也曾引發(fā)爭議和猜測，或許與原電監(jiān)會(huì)未能切實(shí)履行職責(zé)有關(guān)。技術(shù)層面主要由各相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)負(fù)責(zé)國家與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定，電力法規(guī)由能源局政策法規(guī)司組織編寫，發(fā)改委審核并報(bào)請(qǐng)人大立法。行業(yè)協(xié)會(huì)影響力較大的有中電聯(lián)和中電建協(xié)。
發(fā)電、負(fù)荷情況：總體社會(huì)發(fā)電量供大于求，電網(wǎng)已基本覆蓋全國。由于我國能源與負(fù)荷的分布不均，電源點(diǎn)主要集中于西部與北部，而用電負(fù)荷高的地區(qū)主要集中在華東與華南地區(qū)通過建成的“三交三直”和規(guī)劃中的“五交六直”特高壓骨干網(wǎng)架具有良好的承載與傳輸能力，基本具備對(duì)當(dāng)前負(fù)荷的供給能力并適應(yīng)未來的發(fā)展要求，但仍需考慮未來負(fù)荷增長尤其是新型負(fù)荷如電動(dòng)汽車大量投運(yùn)以及夏冬用電高峰時(shí)期缺電情況的規(guī)劃解決方案并需開展中長期滾動(dòng)規(guī)劃。新能源發(fā)電上網(wǎng)仍受制約，棄風(fēng)棄光的現(xiàn)象依然突出。
電價(jià)情況：我國電價(jià)水平總體低于發(fā)達(dá)國家電價(jià)，電價(jià)由發(fā)改委核定。居民農(nóng)業(yè)零售電價(jià)低于工業(yè)與商業(yè)批發(fā)電價(jià)與國外有明顯區(qū)別，是國家為了惠及民生采用工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)與民用電價(jià)的政策傾斜，本次電改依然將民用與農(nóng)業(yè)用電列入保障范圍并未放開競價(jià)上網(wǎng)。此舉雖能保證居民的穩(wěn)定生活但增加了工業(yè)的生產(chǎn)成本，在近幾年經(jīng)濟(jì)缺乏有效增長點(diǎn)，部分高耗能國企一時(shí)難以轉(zhuǎn)型，面臨債務(wù)危機(jī)和穩(wěn)就業(yè)的雙重壓力時(shí)相關(guān)政策如何出臺(tái)還有待觀察。
二、電力企業(yè)電改前后的利益博弈
1.發(fā)電公司：
這里特指的是國家公營的五大發(fā)電集團(tuán)。電力改革前，五大發(fā)電集團(tuán)形成寡頭壟斷，由于電力供應(yīng)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一直以增大投資建設(shè)為主要發(fā)展目標(biāo)，企業(yè)負(fù)責(zé)人多有任職電網(wǎng)公司經(jīng)歷。
電力改革競價(jià)上網(wǎng)后發(fā)電企業(yè)的競爭策略會(huì)受到監(jiān)管規(guī)范程度的影響。當(dāng)監(jiān)管不規(guī)范時(shí)，發(fā)電集團(tuán)可能會(huì)形成市場勢力，通過調(diào)低發(fā)電出力造成缺電，制造網(wǎng)絡(luò)阻塞等方式獲取超額利潤。只有在監(jiān)管規(guī)范時(shí)且供大于求時(shí)才會(huì)以爭取多發(fā)滿發(fā)，形成良性競爭。
2.電網(wǎng)公司：
電改前，電網(wǎng)公司是各環(huán)節(jié)中最強(qiáng)大的市場勢力，甚至延伸到上下游其他輔助環(huán)節(jié)。電網(wǎng)公司在提高電力使用率、保證電力供應(yīng)安全性可靠性的歷史進(jìn)程上作出了重大的推動(dòng)作用。利潤來源渠道眾多，既有電力銷售收入，也有控股設(shè)備制造、工程建設(shè)、金融投資等其他收入。在實(shí)行主輔分離后，情況有所改變。投資建設(shè)邊際收益降低，科技投入實(shí)際轉(zhuǎn)換效率不高，體制僵化和人才浪費(fèi)等情況也制約了電網(wǎng)公司的發(fā)展。龐大的養(yǎng)老福利體系和公司利潤來源渠道的收窄構(gòu)成了阻礙改革的力量。
電改后，電網(wǎng)公司的利潤主要來源是輸配電過網(wǎng)費(fèi)，投資受成本制約，有可能出現(xiàn)因電網(wǎng)發(fā)展投資滯后于社會(huì)發(fā)展需要，改革后電網(wǎng)企業(yè)員工工作積極性降低等問題，從而導(dǎo)致電網(wǎng)安全事故發(fā)生或可靠性降低。
3.調(diào)度中心：
日美歐發(fā)達(dá)國家調(diào)度中心多為獨(dú)立運(yùn)行機(jī)構(gòu)iso，直接由能源管理部門委托開展工作。調(diào)度中心的公正獨(dú)立是保證市場競爭主體獲取透明重要信息和合理方案得以實(shí)施的的前提條件。本次改革調(diào)度中心并未獨(dú)立于電網(wǎng)公司之外。因此電網(wǎng)公司仍然對(duì)電源上網(wǎng)與電力傳輸路徑的選擇具有重要的決定權(quán)。
4.交易市場：
我國電力交易市場隸屬于電網(wǎng)公司。國外電力交易市場通常也為iso。由于電力商品是期貨且不能大量儲(chǔ)存的屬性特點(diǎn)，通常交易合同被分為遠(yuǎn)期合同，日前合同與實(shí)時(shí)合同。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，一般遠(yuǎn)期合同占到總體電力合同的80%以上能保證電力穩(wěn)定供應(yīng)。加州首次電改失敗就是因?yàn)檫^于相信市場化競爭，實(shí)時(shí)合同占據(jù)比例過大，導(dǎo)致了電力危機(jī)。
5.售電公司：
售電公司的存在形式可分為具有特許經(jīng)營權(quán)的配售一體公司和跨區(qū)域售電公司。跨區(qū)域售電公司以日本的特定規(guī)模電力企業(yè)pps為代表，pps沒有自己的電網(wǎng)，而是借助電力公司的電網(wǎng)向大宗電力用戶供電，隨著大宗電力用戶的門檻逐步降低，pps與當(dāng)?shù)氐呐涫垡惑w公司形成充分的競爭關(guān)系。由于pps通常是專業(yè)的能源服務(wù)類企業(yè)，其優(yōu)質(zhì)的服務(wù)水平以及其相對(duì)低廉的經(jīng)營成本已日益占據(jù)更大的市場份額。除此之外，電廠直售業(yè)務(wù)受到地域和環(huán)保問題的制約使用有限。
6.新能源企業(yè)：
新能源企業(yè)具有最強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力期盼改革的順利推進(jìn)以改變其現(xiàn)在的弱勢地位。由于大規(guī)模光伏或風(fēng)能上網(wǎng)需要電網(wǎng)公司審批通過。目前新能源發(fā)電因一次能源不能大量儲(chǔ)存、發(fā)電不穩(wěn)定和諧波低電壓穿越等先天特性與技術(shù)痛點(diǎn)而導(dǎo)致的發(fā)電成本高、需配置昂貴的無功補(bǔ)償裝置、增加調(diào)度工作負(fù)擔(dān)等問題而受到擎肘。大規(guī)模棄光、棄風(fēng)的現(xiàn)象依然存在。新能源企業(yè)最接地氣，已廣泛用作城郊居民用電的重要來源。但大容量儲(chǔ)能問題未解決之前對(duì)大宗電力用戶實(shí)現(xiàn)微網(wǎng)孤島運(yùn)行尚不現(xiàn)實(shí)，需要電網(wǎng)作為后備又受到冷眼相待實(shí)在有些尷尬，但隨著技術(shù)發(fā)展與改革推進(jìn)該類企業(yè)具有廣大的發(fā)展前景，或許會(huì)形成新的業(yè)態(tài)。
三、對(duì)電力改革的期待和要求
1.完善配套措施，建立合理可靠的管制手段
由于電力供應(yīng)關(guān)系國計(jì)民生，作為管制時(shí)間最長，手段最嚴(yán)的行業(yè)之一，電改市場的合理化建設(shè)需要一個(gè)從無到有、穩(wěn)步推進(jìn)的過程。隨著電改9號(hào)文的出臺(tái)，已陸續(xù)出臺(tái)了促進(jìn)清潔能源持續(xù)健康發(fā)展、加強(qiáng)電力需求側(cè)管理、加快推進(jìn)輸配電價(jià)改革、推進(jìn)跨省跨區(qū)電力市場化交易等配套文件，并確定了試點(diǎn)城市。試點(diǎn)效果的好壞雖不能阻礙時(shí)代發(fā)展的規(guī)律，但會(huì)在不同程度上引發(fā)高層的博弈，從而影響改革的進(jìn)程。國外的電力市場改革提供的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不能完全地照搬套用，否則因?yàn)閲榄h(huán)境不同造成水土不服會(huì)釀就苦果。
2.立法及監(jiān)管層組成要覆蓋全部階層，不能僅代表某一利益集團(tuán)或政治勢力
電力行業(yè)法規(guī)制定以及監(jiān)管執(zhí)行機(jī)構(gòu)是保證市場有序規(guī)律競爭的重要力量，行業(yè)鏈上不同利益階層的代表均應(yīng)吸納進(jìn)入，并賦予話語權(quán)，以避免市場規(guī)則在制定和執(zhí)行的過程中過于偏向某一利益集團(tuán)。
3.電力系統(tǒng)滾動(dòng)規(guī)劃滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要
電力的供大于求是市場化競爭的前提條件。若不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后的電力供應(yīng)需求會(huì)造成哄抬電價(jià)和電力短缺的惡果。加州電力市場初次改革失敗就曾歸咎于此。因此電力系統(tǒng)滾動(dòng)規(guī)劃應(yīng)由政府牽頭開展，全面預(yù)測經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，滿足發(fā)展需要。
4.人才流動(dòng)與輔助市場發(fā)展
電力市場的繁榮除了資金的流動(dòng)以外，人才和技術(shù)等生產(chǎn)元素的流動(dòng)也頗為重要。由于現(xiàn)目前電力行業(yè)一網(wǎng)獨(dú)大的局面吸引了電力技術(shù)人才的聚集。配售電公司和調(diào)頻服務(wù)公司、需求側(cè)管理公司等相應(yīng)輔助公司的陸續(xù)成立將帶來人才技術(shù)分流
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