關于謀劃電力體制繼續深化改革的思考

　　“電力市場化改革”“電力市場建設”與“電力市場改革”是內涵不同的概念，但時至今日仍然常常被混為一談，以至于出現以電力市場建設替代電力體制改革的傾向。從理論上弄清它們之間的區別和內在聯系，對于落實中央“謀劃新一輪全面深化改革”的指示，推動電力體制改革繼續深入發展是十分必要的。

　　電力市場化改革的內涵和基本要求

　　“電力市場化改革”是“以市場化為方向的電力體制改革”的簡稱，它與“電力市場改革”雖然只有一字之差，含義卻大相徑庭，前者是指整個電力體制改革，后者僅指電力市場自身的改革。由于我國的電力市場建設尚處于初級階段，現在談電力市場改革不太符合實際情況。如果將電力市場改革或者電力市場建設等同于電力市場化改革，無疑會模糊人們對電力體制改革本質的認識，不利于改革的進一步深化。

　　堅持市場化方向是包括電力體制在內的所有經濟體制改革的指導思想，它的基本要求是：牢固樹立市場經濟觀念，遵循市場客觀規律進行體制改革，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定價格的機制，實現資源高效利用，推動各行業高質量、高水平和高速度發展。按照《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號，下稱“9號文”)精神，本輪電力市場化改革的主要任務有三：一是建立“管住中間、放開兩頭”的電力體制新架構;二是按照在市場經濟中所扮角色的要求重新對電網企業進行定位;三是建設符合市場一般規律和電力技術規律的電力市場。

　　電網體制改革同樣是電力市場化改革的重要內容，它與前三項任務具有相輔相成的關系，在9號文中暫被定為研究課題，可認為是下一步繼續深化電力體制改革要完成的重點任務。電網體制改革堅持市場化方向主要體現在兩個方面：一是破除壟斷，以區域電網體制替代一家獨大體制，形成比較競爭格局，克服因高度壟斷造成的企業管理行政化官僚化、重表面文章輕實際效果、缺乏學術民主和學術遠見等問題。二是輸配分開，輸配電企業分別定位，輸電企業完全回歸公共事業屬性，成為政府的參謀、助手和電網安全的守護者，充分發揮輸電網樞紐型、平臺型、服務型功能;配電企業則作為特殊競爭性企業實行股權多元化，通過特許經營和開展比較競爭，為分布式智能電網建設營造萬眾創業和創新的良好環境。

　　由于電網體制改革具有涉及面廣、影響力大的特點，且事關新型電力系統的高質量發展，它成為國家新一輪全面深化改革推出的具有“戰略性、創造性、引領性改革舉措”之一，是十分值得期待的。

　　電力市場建設不能替代電力體制改革

　　電力市場建設不等于電力市場化改革，包括全國統一電力市場體系建設都不能替代電力體制改革。“電力體制改革”的概念實際上有狹義和廣義之分，狹義僅指體制方面的改革，廣義則包含電力市場建設。中央下發的兩輪電力體制改革文件，既提出電力體制改革的任務，也提出電力市場建設的目標，說明電力市場建設是廣義電力體制改革的重要內容，但并不是全部。電力行業的市場化競爭包括輸電網企業之間的比較競爭、配電企業的特許經營競爭、發電企業的全方位競爭等，電量交易競爭僅僅是市場化競爭的一個方面。

　　電力市場不是自然形成而是人為設計出來的市場，它的建設和完善需要通過體制的改革為其創造條件與提供保障。如果不打破電力統購統銷的壟斷體制、不將壟斷性業務與競爭性業務分離、不培育獨立多元市場主體、不建立確保電力調度公平公正的體制、不取消“雙軌制”等，電力市場的建設將失去前提和基礎，無法保證其健康發展。

　　全國統一電力市場體系，從類型上看，包括電量市場及各種輔助服務市場、中長期電力交易市場、實時交易市場等;從層次上看，包括國家、區域、省級電力市場及配電網分布式發電交易四級市場。如果不對舊的電網體制進行改革，任憑“裁判員和服務員”兼“運動員”等問題存在，電力市場體系建設要達到促進新型電力系統高質量發展的要求是困難的。

　　從更高的視角看，電力體制改革的任務是對過時的生產關系進行調整，全面營造市場化競爭環境;而電力市場建設的任務則是根據電網規劃建設的實際情況，確定市場范圍、設計交易模式、制定交易規則、形成電價機制等。因此，體制改革處于戰略層面，市場建設處于戰術層面。

　　電力市場建設與電力體制改革節奏應協調一致

　　電力市場建設由于其自身的特殊性和復雜性，必須經歷一個從簡單到復雜，從局部到全局，從不完善到完善的較長時間發展過程，不可能一蹴而就。從各國的經驗看，電力市場建設是開放的，相關設計將隨外部情況的變化而不斷作出調整和修改。比如，歐洲電力市場盡管早已成熟，但目前正計劃根據俄烏沖突造成的能源新形勢進行必要改革。

　　目前，至少有三個問題明顯制約我國電力市場的建設：一是調度體制問題，電力調度權是政府的公權力，如果由一個參與競爭的企業來行使，顯然難以保證市場的公平公正性;二是“雙軌制”問題，電力是一種特殊商品，電力體制從計劃經濟模式轉變到市場經濟模式，需要經歷的時間比其他行業長，這個轉變過程目前還遠未完成;三是市場主體培育問題，如何培育更多市場主體入市，比如是否確定配電企業為獨立市場主體參與配售電競爭，仍在探索中。在這些問題尚未得到解決前，無論怎樣在交易方案設計上下功夫，電力市場建設都很難達到預期效果。

　　市場不是萬能的，電力市場交易競爭使電價隨供需關系浮動，一定程度上可以引導電源投資和促進節能，但對于怎樣合理控制輸電成本和新能源單位電能系統成本、避免出現新型儲能設施無序建設和利用率低下現象、消除虛擬電廠聚合和有效發揮作用的各種障礙、確保電力長期供給的穩定性與安全性等問題，僅靠電力市場是不可能解決的，還需要通過電力體制改革創造條件，從三個方面同時發力方能奏效：一是輸電網企業自覺履行電力普遍服務義務，充分發揮輸電網樞紐和平臺的統籌協調功能;二是集中群眾智慧編制真正具有科學性、前瞻性的電力規劃作引領;三是政府依法依規進行有效監管。解決復雜問題需要標本兼治，并以治本為重，構建合理的市場結構，營造充滿競爭活力的市場化環境，比提高市場交易量本身更為重要，而這也正是政府真正有為的表現。

　　本輪電改已進行8年，從目前的情況看，電力市場建設因受到重視有較大進展并取得一定成效，但電力體制改革的任務遠沒有完成，有必要借“謀劃新一輪全面深化改革”的東風，以更大的決心和勇氣加快電力體制改革步伐，使兩者的節奏協調一致。

　　怎樣理解“兼顧改到位和保穩定”的要求

　　“兼顧改到位和保穩定”是9號文明確的本輪電力體制改革的一個指導思想，表明兩者同等重要，不可偏廢，“保穩定”是前提，“改到位”是目標。“保穩定”包括兩個方面，即保社會穩定和保電網安全;“改到位”要求全面營造高水平市場化環境，在“管住中間、放開兩頭”的架構下，建立確保公平、有效競爭的體制機制，

　　“改到位”與“保穩定”實際上是相輔相成的。比如，輸配分開改革可能涉及中央和地方管理權的變更，但并不改變輸配電企業的公有制性質，將配電企業定位為特殊競爭性企業，有利于培育多元市場主體，吸引社會資本參與配電網建設并增加就業崗位，不僅不會影響反而有利社會穩定。而對于構建新型電力系統來說，輸配分開可使輸電企業擺脫利益羈絆，集中精力應對高比例新能源帶來的各種挑戰，使電網的安全性得到更好保障。事實上，輸配分開也是西方各國普遍實行的電網體制，害怕輸配分開改革影響電網安全，是不必要的非專業顧慮。

　　增量配電業務改革實質上是輸配分開改革在局部的試點，9號文暫不要求全面進行輸配分開改革，而提出增量配電業務改革試點，或許是出于“保穩定”的考慮。其實，只要改革方案合理，并從試點開始，是不會影響穩定的。實踐表明，增量配電業務改革由于走“雙軌制”道路，改革方案明顯脫離實際，導致產生諸多難以解決的矛盾，雖然經過多年奮斗，但依舊舉步維艱，甚至有的試點被迫取消，教訓十分深刻。

　　市場化與改到位基本是同義語，實現了市場化也就落實了改到位，因此，電力體制改革是否改到位，取決于9號文確定的三項主要任務，以及要求繼續研究的電網體制改革任務的完成情況。在三項改革任務中，“管住中間、放開兩頭”是前提，電網企業重新定位是關鍵，電力市場建設是核心。核心很重要，但核心之所以成為核心是因為有足夠厚度的外圍作保護，單獨的核心是不存在的。因此，不能僅以電力市場建設的情況來評判電力體制改革是否改到位問題。

　　作為關鍵環節，電網企業的定位問題在電力體制改革中居于“綱”的位置。綱舉目張，實現電網企業的科學定位，意味著電網的壟斷環節與競爭性環節分離，意味著“管住中間、放開兩頭”的體制架構獲得穩固的支撐基礎，意味著輸配分開改革被鋪平道路并可與增量配電業務改革無縫銜接，還意味著市場競爭主體更多元、市場公平競爭更有保障、政府監管更有效等。可以說，電網企業實現科學定位是電力體制改革改到位的主要標志。

　　來源：《風能》雜志 作者：吳安平中能建西南電力設計院原副總工程師