以生態(tài)優(yōu)先協(xié)同融合促進可再生能源高質(zhì)量發(fā)展

近日，國家發(fā)改委、國家能源局等9部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》指出，“十四五”時期我國可再生能源將進入高質(zhì)量躍升發(fā)展新階段，呈現(xiàn)大規(guī)模、高比例、市場化、高質(zhì)量發(fā)展新特征，將進一步引領能源生產(chǎn)和消費革命的主流方向、發(fā)揮能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的主導作用，為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標提供主力支撐。“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設進入減污降碳協(xié)同增效、經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的關鍵窗口期。大力發(fā)展可再生能源，推進能源結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型，對于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、落實碳達峰碳中和目標任務、應對全球氣候變化意義重大。

然而，從可再生能源開發(fā)規(guī)劃建設全過程來看，要實現(xiàn)完全“環(huán)境友好”尚有不小差距。比如，在我國風光資源豐富、適合大規(guī)模發(fā)展風光一體化的地區(qū)也往往是重要的生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)功能脆弱區(qū)，可再生能源的開發(fā)建設對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能可能造成顯著影響；太陽能雖然屬于清潔能源，但光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈中部分前端制造企業(yè)仍屬于高污染、高能耗行業(yè)；可再生能源光伏發(fā)電、風力發(fā)電尤其是化學儲能電池的礦物開采、加工生產(chǎn)，以及廢棄后處理處置造成的生態(tài)破壞、環(huán)境污染也不容忽視。此外，生物質(zhì)能發(fā)電除利用農(nóng)業(yè)秸稈、果木枝條等以外，城鎮(zhèn)生活垃圾分類后的干垃圾也將是生物質(zhì)能的重要來源，而垃圾發(fā)電的社會關注度高，其規(guī)劃選址建設運行須做好公眾參與，避免發(fā)生環(huán)境群體性事件等等。

在“雙碳”目標背景下，結(jié)合我國可再生能源發(fā)展現(xiàn)狀，將構(gòu)建現(xiàn)代能源體系與生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟社會發(fā)展目標深度融合，在生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則下促進可再生能源高質(zhì)量發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義與社會意義。

將生態(tài)環(huán)境保護貫穿于可再生能源規(guī)劃建設的各方面、全過程

堅持生態(tài)優(yōu)先、因地制宜、多元融合開發(fā)可再生能源。一是推動風光發(fā)電和沙漠治理、觀光旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、礦坑修復、鹽堿灘涂地開發(fā)保護等結(jié)合發(fā)展，并結(jié)合光伏開展工礦廢棄土地生態(tài)修復，利用鹽堿灘涂地等土地資源建設風光儲輸一體化基地，推動可再生能源與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)融合發(fā)展；二是科學有序推進大型水電基地建設，按照生態(tài)優(yōu)先、確保底線原則做好抽水蓄能電站的勘測設計和開發(fā)建設；三是因地制宜與北方供暖、鄉(xiāng)村能源升級、空氣質(zhì)量保障行動等相結(jié)合，推動生物質(zhì)能多元化開發(fā)，合理發(fā)展城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒發(fā)電、農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電和沼氣發(fā)電等；四是在確保海洋生態(tài)功能和生態(tài)系統(tǒng)完整性的前提下，穩(wěn)步推進海洋能開發(fā)，結(jié)合“生態(tài)島礁”工程，勘測評估海洋可再生能源，推動海上風電、潮汐能、生物質(zhì)能等海洋能源的開發(fā)與利用。

推動可再生能源裝備制造、運營維護和廢棄后處置全過程綠色化發(fā)展，構(gòu)建可再生能源全生命周期綠色閉環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈。一是實施可再生能源產(chǎn)業(yè)智能制造、綠色制造和清潔生產(chǎn)，鼓勵可再生能源前端高污染、高能耗的風電、光伏發(fā)電等裝備制造業(yè)100%使用可再生能源，減少煤炭開采的生態(tài)破壞和燃煤發(fā)電的水資源消耗，降低生產(chǎn)過程中污染物排放對生態(tài)環(huán)境的影響；二是充分防范、及時應對可再生能源設備運營使用期間的生態(tài)環(huán)境影響、事故環(huán)境風險、危險廢物以及社會穩(wěn)定風險等；三是針對可再生能源尤其是風電、光電及化學儲能設備批量退役與回收處理等問題，制定具體的全生命周期影響分析與管理體系和管理辦法。

細化生態(tài)功能區(qū)對可再生能源開發(fā)的空間管控

可再生能源項目規(guī)劃選址、開發(fā)建設不能突破生態(tài)承載能力與生態(tài)紅線的“硬約束”，既要盡量避免可再生能源開發(fā)建設侵占生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間尤其是生態(tài)保護紅線和永久性基本農(nóng)田，又要保障可再生能源開發(fā)利用的合理用地用海空間需求。借助國土空間一張圖和國土空間基礎信息平臺，完善可再生能源空間用途管制規(guī)則，處理好可再生能源項目選址與國土空間規(guī)劃“城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間”三區(qū)布局尤其是與“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線”三線的關系。

一是堅持生態(tài)優(yōu)先，避讓生態(tài)保護紅線、天然林和基本草原等管控因素。對于風電、光伏發(fā)電項目，其占地位于三線之外的一般農(nóng)田和生態(tài)空間，項目規(guī)劃原則上應嚴格避讓各種自然保護區(qū)、特別保護區(qū)、自然歷史遺跡保護區(qū)、重要漁業(yè)水域、河口、海灣、濱海濕地、鳥類遷徙通道、棲息地等重要、敏感和脆弱的生態(tài)區(qū)域，以及劃定的其他生態(tài)保護紅線區(qū)。

二是細化各主體功能區(qū)的空間布局與可開發(fā)強度，協(xié)調(diào)可再生能源開發(fā)與生態(tài)保護。限制開發(fā)區(qū)不等于不能開發(fā)，需要對限制開發(fā)區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境基底、資源能源稟賦、社會經(jīng)濟發(fā)展情況進行綜合勘測與評估，銜接各類規(guī)劃要求，明確空間布局，制定可再生能源產(chǎn)業(yè)和項目準入清單。例如，對于水電項目，其工程項目應盡量避免占用三線范圍內(nèi)國土空間，如確實無法避免占用三線范圍內(nèi)用地，應通過規(guī)定程序調(diào)整三線范圍。三是可再生能源躍升發(fā)展對空間需求激增，在“三線”等限制下，風光發(fā)電項目土地供給嚴重不足，在強化三線約束、規(guī)范可再生能源項目用地的同時，應考慮出臺差別化用地政策，合理規(guī)劃土地資源，統(tǒng)籌推進可再生能源推廣應用與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。“林光互補”項目，雖然占用林地、草地，但基本不破壞原來的土地生態(tài)功能；“光伏治沙”項目，使用戈壁、荒漠等未利用土地，不占壓土地、不改變地表形態(tài)。對于此類項目，可給予一定的用地政策優(yōu)惠與便利。

針對可再生能源政策規(guī)劃建設的重大決策，建立以環(huán)評為中心的綜合評價體系

一方面，做好可再生能源發(fā)展相關的政策環(huán)境影響評價、規(guī)劃環(huán)境影響評價和項目環(huán)境影響評價。將生態(tài)環(huán)境因素納入可再生能源政策規(guī)劃建設的決策源頭，建立包括“決策前優(yōu)化-過程中管控-實施后總結(jié)”可再生能源決策全過程、涵蓋政策規(guī)劃項目決策各層次，既包括減緩不良環(huán)境影響也包括提升正面環(huán)境效益、挖掘潛在生態(tài)價值的綜合評價體系，形成協(xié)同推進可再生能源高質(zhì)量發(fā)展的制度合力。

另一方面，可再生能源發(fā)展中也會涉及安全事故環(huán)境風險、危險廢物以及社會穩(wěn)定風險等。例如，水電項目建設中抽水蓄能、電化學儲能、輸電和升壓變壓等設施涉及群眾切身利益或社會關注度較高，可能帶來一定的社會穩(wěn)定風險。諸如此類可再生能源發(fā)展過程中可能涉及的事故環(huán)境風險、社會穩(wěn)定風險等，應一并納入環(huán)評進行綜合評價。

探索生態(tài)環(huán)境導向的可再生能源開發(fā)模式

2018年8月，生態(tài)環(huán)境部《關于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》提出探索開展生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)模式（簡稱EOD模式）。EOD模式下的可再生能源開發(fā)以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動生態(tài)環(huán)境治理與可再生能源發(fā)展有效融合，挖掘發(fā)展可再生能源的生態(tài)價值和正面環(huán)境效益。

一是將開發(fā)利用可再生能源納入傳統(tǒng)工業(yè)的生態(tài)化升級改造。一方面，鼓勵工業(yè)企業(yè)尤其是鋼鐵、石化等開展清潔能源替代，在新建廠房和公共建筑積極推進光伏建筑一體化開發(fā)，發(fā)展可再生能源，既能滿足企業(yè)電力需求，又能促進工業(yè)企業(yè)節(jié)能減污降碳；另一方面，新可再生能源的開發(fā)與利用納入創(chuàng)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等區(qū)域積極推進風電開發(fā)，或利用工業(yè)園區(qū)等建筑屋頂，發(fā)展“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”的分布式光伏發(fā)電，因地制宜建設新能源自備電站，推動綠色電力直接供應和對燃煤自備電廠替代。

二是以可再生能源發(fā)展推進生態(tài)城市和美麗鄉(xiāng)村建設。利用政府、學校與醫(yī)院等公共建筑、體育文化場館等公共設施或公共場所、道路兩側(cè)和公共交通設施、污水與垃圾處理設施以及公共綠地等發(fā)展、利用分布式光伏發(fā)電等可再生能源。在美麗鄉(xiāng)村建設中，利用建筑屋頂、農(nóng)院空地、田間地頭、集體閑置土地等推進風電和光伏發(fā)電分布式發(fā)展，發(fā)展生物天然氣和沼氣，提高畜禽糞便、農(nóng)業(yè)廢棄物等的利用率，整治農(nóng)村人居環(huán)境。

三是探索和實施生態(tài)友好的可再生能源開發(fā)模式，不僅要將減緩生態(tài)影響的措施貫穿可再生能源開發(fā)建設運營各環(huán)節(jié)，還應以可再生能源開發(fā)建設推進生態(tài)環(huán)境修復，探索將可再生能源發(fā)展作為新基建的重要方面，發(fā)展契合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展、收益能力強的可再生能源產(chǎn)業(yè)，反哺生態(tài)環(huán)境治理、配套設施建設類項目。

以生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化促進可再生能源高質(zhì)量發(fā)展

推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要落實各類主體責任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成多元主體共建共治共享的環(huán)境治理格局，形成導向清晰、決策科學、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系，以高水平的生態(tài)環(huán)境治理促進高質(zhì)量的經(jīng)濟發(fā)展和高品質(zhì)的人民生活。其中，促進可再生能源高質(zhì)量發(fā)展是其中的重要方面。

　　一是政府要完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，持續(xù)優(yōu)化可再生能源市場化法治化營商環(huán)境。構(gòu)建有利于可再生能源發(fā)展的協(xié)同監(jiān)管機制，加強可再生能源規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、開發(fā)建設、電網(wǎng)接入、調(diào)度交易、消納利用等監(jiān)管，確保科學規(guī)劃決策和有效實施。

　　二是健全市場體制機制，激發(fā)市場主體活力，鼓勵和引導金融機構(gòu)加大對可再生能源行業(yè)的貸款發(fā)放力度，通過綠色金融、綠色發(fā)展基金投資支持可再生能源發(fā)展。鼓勵可再生能源企業(yè)和重點工業(yè)企業(yè)充分利用全國碳市場，積極參與碳交易。

　　三是積極探索可再生能源服務商業(yè)模式和運行機制，引導鼓勵社會主體參與，引導提升全社會綠色生產(chǎn)和消費意識。