重慶市率先在垃圾焚燒發電購買服務上推行按效付費改革

　　聞不到臭味，聽不見噪聲，看不見生活垃圾的蹤影，現代時尚的廠房及辦公大樓與周邊的自然生態環境和諧相融，很難讓人想到這座“花園式工廠”竟是重慶市規模最大的生活垃圾焚燒發電廠——百果園焚燒廠。

　　隨著城市化快速推進，重慶市生活垃圾產生量逐年攀升，減量化、資源化和無害化處置成為新的解決路徑。從2002年開始，重慶市采取政府購買服務的方式，在中心城區探索實施生活垃圾焚燒發電，經過多年實踐發展，通過成本審核，然后按量付費的制度逐漸產生了一系列問題。

　　為破解這一困境，重慶市率先在垃圾焚燒發電購買服務上推行按效付費改革，將績效理念傳導至管理部門和運營企業，進一步激發了改進管理的內生動力，也為其他政府付費項目提供了很好的經驗示范和現實路徑。

百果園焚燒廠是重慶市規模最大的生活垃圾焚燒發電廠。百果園焚燒廠供圖

　　“花1塊錢，垃圾焚燒發電廠可以達標排放，那么花9毛行不行”

　　目前，重慶市共有生活垃圾焚燒處理設施23座，總處理能力2.18萬噸/日。其中，中心城區已建成投運4座垃圾焚燒發電廠，分別是同興焚燒廠、豐盛焚燒廠、百果園焚燒廠和洛磧焚燒廠，總處理能力達到1.11萬噸/日，均由重慶三峰環境集團股份有限公司負責建設運營、重慶市城市管理局負責購買服務、重慶市財政局負責購買服務資金保障。

　　重慶市城市管理局市容環衛處副處長劉亞力接受《環境經濟》采訪時介紹說，如今，中心城區實現了垃圾焚燒發電廠從無到有、從有到全，而且這4座垃圾焚燒發電廠每年可以處理生活垃圾約360萬噸，無害化處理率達到100%，實現了原生生活垃圾零填埋、分類后其他垃圾全焚燒的工作目標。

　　“在取得成效的同時，除了同興焚燒廠，其他3座垃圾焚燒發電廠采用成本審核，然后按量付費的制度也產生了一些問題，不利于節約付費成本。”重慶市財政局生態環境處陳遠浩接受《環境經濟》采訪時指出，比如，成本發生的真實性易核定，但科學性、合理性和必要性難以精準界定;管理部門能較好地發揮自身監管作用，但有效發揮合力效應缺乏定量載體和紐帶;如何衡量企業降本增效的努力程度以及激發其內生動力，缺乏實質性的激勵約束機制，等等。

　　“這些問題會影響政府付費支出成本的核定，特別是與預算績效管理的要求有差距，亟須建立按效付費的新機制加以解決。”陳遠浩進一步解釋說：“按效付費中的‘效’，是在達標排放的基礎上，引入一個‘經濟性’的概念。通俗地講，花1塊錢，垃圾焚燒發電廠可以達標排放，那么，花9毛，行不行?從績效角度看，要花同樣的錢做更多的事兒，或者做同樣的事兒花最少的錢，這就成為財政努力的方向。”

　　基于這樣一個背景，按照規范化、績效化、專業化和精細化管理的原則，重慶市財政局會同重慶市城市管理局探索形成中心城區生活垃圾焚燒發電按效付費制度，并從2020年第4季度起開始實施。

　　陳遠浩告訴記者，從審核成本按量付費到按效付費的轉變，本質上是從注重財政資金使用的合規性向注重合理性、經濟性、效益性轉變，也是從單純注重結果到系統注重源頭、過程和結果的轉變，通過按效付費激活企業降本增效內生動力，讓企業主動作為，然后不斷提升運營水平和管理能力，最終實現政府、社會、企業三方共贏。

　　“按效付費制度的實施，倒逼企業加大技術創新、提高精細化管理”

　　為了推動按效付費理念落地實施，重慶市財政局制定出臺《關于重慶三峰環境集團股份有限公司生活垃圾處理服務費結算價格核定暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，會同重慶市城市管理局修訂出臺《重慶市主城都市區生活垃圾焚燒廠監管評價辦法》(以下簡稱《評價辦法》)，形成“運營—績效—付費”相互掛鉤的制度框架和運行機制。

　　重慶市環境衛生事務中心生活垃圾處置科科長歐競接受《環境經濟》采訪時介紹說，評價的工作程序分為日常監管監測、季度評價和年度評價。日常監管和日常監督性監測由市環衛中心、市市政環衛監測中心分頭負責;季度評價由市環衛中心牽頭，結合日常監管監測、污染防治等情況，形成季度評價報告;年度評價由市環衛中心結合季度評價報告，垃圾焚燒發電廠特許經營協議落實情況，垃圾焚燒發電廠年度運行、經濟、監測等指標，年度監測數據分析情況等，形成年度評價報告，并取四個季度平均分作為年度得分。

　　“評價體系涵蓋污染控制、設備運行、運營管理、廠區環境和經濟效益五大類別，增設項目運營經濟性、成本控制等內容和考核指標，運用標桿法，將年度成本優化指標、噸飛灰處理成本、噸滲濾液處理成本、噸垃圾發電量等作為年度績效考核核心指標，并以3年核價周期為績效評價周期，每年實施季度評價和年度評價，每3年開展一次總績效評價和核價工作，將評價結果與付費安排掛鉤。而且，季度、年度評價結果不僅作為日常按效付費和整改工作的重要依據，還作為下一期核定政府購買服務價格的基礎資料和合理支撐。”陳遠浩告訴記者。

　　在劉亞力看來，獎懲并舉同樣重要，這樣可以激發企業內生動力。他向記者列舉了《評價辦法》里的獎懲舉措，比如，垃圾焚燒發電廠觸發扣款條款的，在當季度核定的處置費基礎上，可以加扣最高126萬元的扣款，同時對情節嚴重的，增加暫緩撥付當季度剩余處置費30%的處罰;年度評價結果觸發獎勵條款的，給予資金激勵，額度不低于該項目當年核算運營總成本較上年減少金額的50%。

　　讓考核發揮出應有效力，關鍵在于評價結果真實準確。那么，如何確保評價準確、數據明晰、結果可用?為此，重慶市財政局、重慶市城市管理局開展了一系列探索工作。

　　在核量計量方面，強化數字化改造。目前，4座垃圾焚燒發電廠均建成并運行了計量稱重系統，還派駐16名現場監管人員實行24小時駐場管理，對生活垃圾運輸車輛采取“一車、一卡、一區域、一類垃圾”的統一管理模式。

　　在監督性監測方面，加強靜態與動態、定期與突擊監測相結合，增加監測內容、監測頻次和監測點位，強化對第三方監測的監督。2023年第4季度以來，出動監測人員48人(次)，開展日常監測12次，監管評價發現問題25個。

　　在成本監測方面，加強年度計劃檢修方案、新增項目投資審核、參與年度重大采購事項尤其是內部承包的監督，追蹤核心指標達標情況，及時采取糾偏措施，并對企業運行成本的評估分析進行跟蹤審核。

　　“按效付費制度的實施，倒逼我們通過加大技術創新、提高精細化管理逐步實現降本增效。”百果園焚燒廠負責人接受《環境經濟》采訪時說道。

　　陳遠浩表示：“《暫行辦法》不是一成不變的，如果有不完善、不合理的地方，我們都會適時進行修訂完善。未來，當噸垃圾處理服務費降到一定區間且趨于穩定時，價格就相對合理了，監管重心也就轉向其他城市管理領域了。”

　　“市級部門之間的工作聯動機制和數據共享機制逐步建立”

　　盡管按效付費制度實施時間較短，但隨著績效理念充分運用后，加上管理逐步發力，降本增效的作用已初步體現。

　　數據是最有說服力的，不妨先看看以下幾組數據：

　　2024年上半年，4座垃圾焚燒發電廠煙氣排放指標達標率100%，爐渣資源化利用率100%，滲濾液排放合格率100%。與2021年相比，2024年每日垃圾量同比增加15.90%，但每日產生的飛灰和爐渣分別同比下降26.40%、10.25%。

　　4座垃圾焚燒發電廠入廠垃圾量從2021年的320萬噸提升到2023年的370萬噸，噸垃圾平均發電量從2021年的447.89kW·H/噸提升到2023年448.21kW·H/噸，飛灰處置成本從2021年1371元/噸降到2023年1286元/噸。

　　豐盛焚燒廠、百果園焚燒廠2023年當年就節省財政支出1300余萬元;通過集團實行大宗物資集中采購，年平均節約支出500萬元;通過與銀行等金融機構協商降低貸款利率，年平均節約支出1400萬元。

　　在陳遠浩看來，按效付費制度之所以能夠落地實施并取得一定成效，關鍵在于財政部門與業務部門之間形成了管理合力。“以前，財政局的重點是核價，城市管理局的重點是日常監管監測。財政局每3年一核，還委托了第三方會計師事務所，還對比參照其他省份、行業標準水平，但也只能對成本發生的真實性作出判斷，至于合不合理、有沒有必要難以量化，而且與企業博弈也是一個艱難過程。財政局提出按效付費理念以后，得到了城市管理局的支持和配合，發揮了城市管理局在業務管理上的優勢和作用，財政局又節約了財政資金，一直以來困擾的問題迎刃而解。”

　　劉亞力深有同感，自按效付費制度實施以來，市級部門之間的工作聯動機制和數據共享機制逐步建立，提高了行政效能，節約了行政管理成本。他告訴記者，重慶市城市管理局每季度評價結果都會及時反饋給相關市級部門，為市財政局核價、市生態環境局督察生態環保問題、市發展改革委制定垃圾焚燒發電項目規劃等均提供了參考。

　　記者獲悉，重慶市或將垃圾焚燒發電購買服務按效付費改革從市級層面推向區(縣)級層面，在確保垃圾焚燒發電廠安全規范運行、穩定達標排放的基礎上，進一步提高財政資金使用效率，確保每一分錢都花在“刀刃”上，真正實現財政支出“物超所值”。

　　(來源：環境經濟雜志 作者：雷英杰 重慶市財政局生態環境處陳遠浩，重慶市城市管理局市容處副處長劉亞力，重慶市環境衛生事務中心生活垃圾處置科科長歐競對本文亦有貢獻)