——《“十三五”節能減排綜合性工作方案》解讀
節能減排是我國推進生態文明建設的主戰場，是促進經濟社會可持續發展的長期優先任務。國務院日前印發了《“十三五”節能減排綜合性工作方案》(以下簡稱《工作方案》)，對未來五年全國節能減排工作做了全面部署和細致安排。《工作方案》明確了“十三五”時期節能減排總體目標，并分解落實到各省(自治區、直轄市)、主要行業和部門、大氣污染防治重點地區，是指導新時期全國節能減排工作深入開展的綱領性文件。
在經濟新常態背景下，《工作方案》強調把節能減排作為供給側改革的重要抓手，綜合統籌節能減排、結構調整、循環經濟、技術支撐、工程保障、法規標準、政策機制等各項具體任務，為實現“十三五”規劃綱要提出的約束性目標奠定堅實基礎，為推動生態文明建設取得切實成效提供制度保障。
一、進一步突出總量和強度“雙控”目標約束性作用
在經濟和社會發展規劃中納入資源環境約束性目標，是“十一五”以來我國發展觀的重大創新，具有法律約束力，也體現了政府對人民群眾的莊嚴承諾，必須確保完成。“十三五”規劃綱要在能源強度控制目標基礎上，提出能源消費總量和強度“雙控”目標，作為生態文明建設的一項硬措施，力爭從源頭上減少污染物排放、倒逼經濟發展方式轉變。《工作方案》綜合考慮我國各地區發展階段、產業結構、技術水平、資源環境稟賦等因素，進一步將全國能源消費總量和強度“雙控”目標分解落實到各省(自治區、直轄市)以及工業、建筑、交通運輸、公共機構等主要部門，強調可測量、可報告、可核實，確保約束性目標的“指揮棒”作用有效發揮。
二、把結構優化升級作為新時期節能減排關鍵任務
結構調整、技術進步、管理提升是節能減排工作的三大抓手。“十三五”時期，隨著我國主要高耗能行業進入飽和和“去產能”發展階段，利用技術改造大幅提高能效的潛力空間不斷減小，結構優化升級成為新時期節能減排關鍵任務。結構優化升級不僅包括三次產業之間結構調整，更重要的是產業內部結構優化、產品結構升級、質量改善和附加值提升，這不僅有利于節能減排工作，也與供給側結構性改革根本要求相一致。《工作方案》圍繞傳統產業轉型升級、新興產業加快發展、能源結構調整優化等，提出了優化產業和能源結構的具體任務，這是節能減排的最大潛力，也蘊含著培育經濟增長新動能的巨大空間。
三、重點領域節能降耗要以世界先進水平為標桿
“十一五”以來，伴隨我國不斷強化節能工作，主要行業能效水平顯著進步，火電、電解鋁等行業能源利用效率已經達到世界先進水平，推動工業行業整體競爭力邁上新臺階。但同時，我國先進與落后產能并存的現象仍然比較普遍，與建設世界制造強國的發展要求并不相符。作為世界第一能源生產和消費大國，我國也是能源生產利用技術最大的市場和創新前沿，包括智能制造、電動汽車、超低能耗及近零能耗建筑、能源互聯網技術等，在我國都有廣闊的市場空間和應用前景，我國在節能和能效技術方面具有引領世界技術發展的較大潛力。在這種背景下，《工作方案》提出工業、建筑、交通運輸等領域節能降耗要以世界先進水平為標桿，實施工業能效趕超行動、開展建筑節能先進標準領跑行動、推廣節能環保汽車等，確保我國在全球綠色低碳發展大勢中不斷形成新的競爭優勢。
四、主要污染物排放要全面進入“拐點”和下降階段
“十三五”時期是我國全面建成小康社會決勝階段，著力補齊資源環境這一“突出短板”，滿足全社會對優美環境的熱切期盼，事關人民群眾生命健康、經濟可持續發展和社會穩定大局。“十一五”以來，我國主要污染物排放總量持續減少，但改善生態環境的壓力依然嚴峻，霧霾等突出環境問題成為社會關注焦點。《工作方案》明確了全國化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物排放總量削減目標，并對重點地區和城市煤炭消費總量、總磷排放、總氮排放、重金屬排放等提出了嚴格控制目標要求。結合工業源、移動源、生活源、農業源等系統治理措施，確保我國在能源需求持續剛性增長的情況下，主要污染物排放全面進入“拐點”和下降階段，整體環境質量持續得到改善。
五、市場機制和經濟政策成為節能減排主要手段
節能減排具有典型的公共產品特征，需要綜合發揮政府和市場的合力作用。但長期以來，我國各級政府在節能減排工作中，注重發揮目標指令、任務分解、責任考核等行政手段作用，對運用市場機制和經濟政策重視不夠。“十三五”時期，我國面臨能源供需整體寬松、深化財稅體制改革、轉變政府職能等新形勢，創新市場機制和經濟政策將成為節能減排主要手段。《工作方案》提出進一步完善價格、財稅等經濟政策，發揮綠色金融對節能減排的引導作用。同時，圍繞創新節能減排市場化機制，《工作方案》提出我國要健全用能權、排污權、碳排放權交易機制，推行合同能源管理模式、第三方污染治理模式，加強綠色標識認證、電力需求側管理等。這既是健全節能減排長效機制的重要內容，也對增強我國資源環境領域治理能力具有重要意義。
六、政府績效評價要凸顯節能減排顯績和潛績
節能減排是一項長期、復雜的系統工程，既需要通過強力措施行動，盡早取得切實成效，也需要逐步完善制度體系，引導全社會理念行動長期轉型。《工作方案》強調嚴格節能減排約束性指標考核，建立以環境質量考核為導向的考核制度，這將從根本上杜絕拉閘限電等“運動式”節能減排做法，有利于增強人民群眾對節能減排成效的獲得感。同時，《工作方案》要求各級政府加快完善節能環保法律法規標準、健全管理、監察、服務“三位一體”的工作體系，有利于引導各級政府長遠謀劃、系統推進節能減排工作。
(作者系國家發改委能源研究所能源效率中心副主任)
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