隨著國務院印發《控制污染物排放許可制實施方案》，排污許可制度將成為固定源環境管理的核心制度。
筆者認為，在制度改革進程中，應該更多關注如何開展證后管理，而不僅僅是關注發證。當前現行排污許可制度實施不暢，除上位法律的授權問題外，最重要的便是現行核發的排污許可證與排污單位的精細化管理需求不銜接。因此，應落實企業主體責任，推動排污許可制度實施的精細化管理思路創新。
1 當前污染源環境管理存在諸多弊端
一是管理部門定位不清、角色不明，對固定源的排放行為大包大攬、全管全控。環保部門被迫承擔了企業不按照法律法規要求排污、治污的責任。原本應當僅作為“裁判員”，卻被迫加入“運動員”序列陪跑。其具體表現在，環保部門不斷提高監管要求，增加固定源環境管理范圍，對固定源的監測頻次不斷加密，監測設施不斷升級，監測污染物不斷擴展。然而，公眾卻依然質疑環境質量的改善效果。對排污行為的掌握固然是精細化管理的基礎，但全國僅20多萬環保系統人員，對現有統計口徑內的固定源進行監測與現場檢查已經占用了大量人力、物力、財力，如果將全國近150萬家固定源24小時全部監管起來更是難上加難。更為困難的是，環保部門發現問題之后難以通過處罰對企業產生真正威懾效果。雖然環保法等上位法律近年來修訂后增強了處罰要求和力度，但對企業進行處罰、提起訴訟等法律規定還不夠具體、完善，在部分案例中存在可操作性不足的問題，在一定階段內尚不能覆蓋全部固定源。
二是排放量數出多門、數據不統一。根據管理需求不同，環保部門可從環境影響評價、總量減排、排污許可證等多套數據中獲取許可排放量數據；又因“三同時”驗收、環境統計、排污收費等多種目的而收集了多套實際排放量數據。這些數據多為企業填報，數據上報目的不一，導致口徑、測算方法不同，從而引起數值差異，給落實排污許可制度、推行全面達標排放等系列政策帶來困難。
三是對非重點污染源和非主要污染源監管不夠，處罰難以執行。近年來，固定源環境管理的重點一直在重點污染源。這些重點污染源占主要污染物85%的排放量，雖然對這些重點污染源企業實施了嚴格的環境保護要求，管住了大部分的污染排放，但同時對85%范疇以外的企業卻管理松懈。部分地區存在對某些“未批先建”、“批而不驗”、“批建不符”甚至無任何合法手續的企業視而不見、未納入管理的現象。一些手續不合法的小微型企業肆無忌憚地排放污染物，環保部門卻很難直接將其取締，處罰難以嚴格執行，提起訴訟成本高昂。此外，即便是針對重點污染源，雖然作為約束性指標的四項主要污染物的管理日趨嚴格、規范，但對重金屬及其他有毒有害污染物卻依然停留在起步階段，尤其部分有毒有害污染物的種類不明確、排放數據無統計、基層監測能力跟不上，未能出臺有效管理措施，更難以監管與考核。
2 創新思路提高污染源精細化管理水平
創新一：明確各責任相關方職責，將管理責任分解落實到各方面。固定源環境管理并非一家之力，從責任相關方來看，應由管理部門、企業、公眾共同參與。其中管理部門的職責非環保部門獨力承擔，工信、發改部門應當明確區域的環境準入制度，制定明確的產業政策負面清單；住建部門應當對污水處理廠、供熱鍋爐等公共基礎設施的環境管理負責；農業部門應當對規模化畜禽養殖場的環境管理負責。企業必須承擔自行舉證、自行申報的義務，從被動管理轉為主動自我監管，并向社會公開排放信息。公眾則有義務對環境質量開展監督，對固定源的排放行為進行監督與舉報，環保部門應當對舉報結果進行反饋。
創新二：形成一證式管理，一個窗口對外的辦事大廳模式。一證式管理的思路是企業自開始排污起就應當在排污許可證的管理之下，持證排污、按證排污，通過一本證照實現對固定污染源的全過程管理和多污染物協同控制。在響應國家簡政放權要求的背景下，負責發證的環保部門應當理順內部管理職能，調整內設機構，將有關行政許可和排污許可證管理的職能統一歸口到一個處（科）室，實現一個窗口對外，一站式服務，牽頭“一證式”改革和排污許可證核發管理工作。浙江省臺州市提供了“一站式”的辦事大廳服務。廣東省排污許可證證照申請、審核、發放、管理均通過互聯網辦事大廳進行，進一步簡化了程序。通過這種方式，排污企業申請許可證只需要在大廳提交申請、遞交材料、獲取審批，減少了企業往返環保局、遞交各種材料的負擔。
創新三：構建排污許可證信用評分體系。信用評分體系是一種對企業有效的約束手段，在環保部門的管理中也應用較多，例如“紅牌”、“黃牌”企業等。將信用評分與排污許可證管理結合，能夠更好地發揮排污許可證對固定源的約束作用。浙江省長興市借鑒交通部門的駕照積分制度，設計了排污許可證年度積分制，制定了排污單位的違法違規排污行為扣分標準。環保部門按照標準每年度對企業進行積分管理，一旦企業因為環境違規而導致積分扣完，則對企業處以扣押許可證、停產整頓等懲罰。從駕照積分制度的實施情況來看，排污許可證年度積分制很有可能成為約束企業排放行為的有效手段。
創新四：鼓勵第三方技術市場充分參與固定源監督管理。排污許可制度改革促進企業承諾守法、自證合規，將推動第三方技術市場的繁榮。企業的污染防治設施運營、年度執行報告編制、自行監測計劃實施等，均可委托有專業技能的第三方機構協助完成，提高專業性與效率。從美國的石化行業等產品復雜、專業性強的排污許可證管理情況來看，大量涉及行業污染排放的專業內容由聘請的行業相關技術人員開展管理與技術支持工作，專業性的服務能提高精細化管理的品質，這也是將環保部門管理人員從全防全管的桎梏中解套的重要思路。
創新五：構建基于排污許可證臺賬的環境審計模式。借鑒會計臺賬管理與審計制度，可以在有條件的行業內試行基于排污許可證臺賬的環境審計模式。針對企業提交的年度執行報告與臺賬資料，借助第三方開展審計工作。以環境審計的模式進行排污許可證的管理，有助于加強許可證的規范化管理，提高環保部門對企業年度執行報告的審查能力，推動固定源管理的市場化、專業化。
創新六：在有條件的區域內實行全面電子化的平臺管理，推廣刷卡排污等自動化手段。浙江省是最早開展刷卡排污試點的省份之一，江蘇、河南、河北等省近年來也在固定源排放量管理方面投入了較大的人力物力，開發電子化的排污許可證管理平臺乃至企業IC卡排污系統。這類平臺并非簡單的排污許可證申報審核平臺，而是集成了自動監測、刷卡排污、總量管理、環境統計、移動執法、視頻監控為一體的“天眼”式管理系統。實踐發現，電子化的管理手段能夠極大地提高環境管理效率，增強環境管理的準確性，提高精細化管理水平。
創新七：建立精細化的排污權管理體系，維持排污指標的區域平衡，推動環境質量改善。精細化的排污權管理體系，應當以單個企業的許可排放量為基礎，以排污權為載體，精確計量、核算、統計企業在具體時間段擁有的排污權以及可供參與交易的排污權。以排污許可證作為載體，將目前多頭緒的統計數據統一為企業的許可排放量與實際排放量兩套數據，界定富余排污權，開展排污權有償使用與交易。新建企業需要從市場上獲取排污權，或者要求現有企業通過削減污染騰挪出排污權。環境質量不達標的地方，可以設置交易比例實現排污權的減量替代，進而推動環境質量的改善。這將是對新建企業進行管控的有效措施。
創新八：探索構建企業環境強制責任保險制度。可借鑒交通強制責任保險，在有條件的區域探索構建企業環境強制責任保險制度。對企業進行分級評估，要求存在高環境風險的企業參加環境強制責任保險，將保險公司納入固定源管理體系中來，分擔環保部門風險管理的壓力。由保險公司參與企業履行持證排污原則的審查，可發現企業存在的風險源，提高排污許可證管理中對環境風險管理的針對性，幫助企業更好地防范風險，提高精細化管理水平。
（作者單位：環境保護部環境規劃院）
相關鏈接：
排污許可制要求落實企業主體責任
《環境保護法》中按日計罰規定的出臺，使環保部門獲得了處罰企業最有利的手段。在此前提下，應當轉變固定源環境管理思路，從環保部門大包大攬的誤區中走出來，強調落實企業主體責任，由企業主動實行環境管理并上報監管部門，推動實施固定源精細化管理。排污許可證正是固定源實施精細化管理的基礎，是企業的守法文書。
在排污許可制度體系中，企業的環境主體責任主要體現在承諾守法、自主申報、自行舉證、按證排污。建立企業承諾守法制，即以默認企業遵紀守法為管理前提，一旦發現企業有違法違規行為，則通過從重處罰予以威懾。在此框架下，企業落實主體責任主要采取自行監測、臺賬記錄、執行報告、信息公開四大手段。
一是自行監測。監督性監測對企業排污行為的覆蓋力有限，從承諾守法的角度，應當要求企業按照國家有關自行監測的規范和排污許可證的要求，編制自行監測計劃，確定監測點位，明確監測指標、頻次以及采樣監測方法、質量控制要求等，自行或委托第三方定期開展監測工作。政府在排污許可證管理過程中可采信自行監測數據，企業與第三方共同對監測數據的真實性、準確性負責，一旦發現偽造數據的情況，即可按照《環境保護法》《環境監測數據弄虛作假行為判定及處理辦法》等國家法律、法規規定從嚴處罰，甚至追究刑事責任。
二是臺賬記錄。企業應當建立完備的環境管理臺賬制度。在國外，環境管理臺賬是企業自證達標、追溯超標或故障起始時間點的重要證據，因此國外的企業從明晰責任、自行舉證的角度便會提出很高的規范化要求。國內已經實施多年的污染減排工作對臺賬也有具體的規定，諸如火電、造紙等重點行業已有相對規范的臺賬報表檔案記錄。例如，按日記錄污水處理設施進出水量、水質、污泥產生量與處置情況、用電量、藥劑消耗量、環保設備運行及維修記錄，按月記錄產品產量、原料用量、工業產值等。這些規定應當在排污許可證中予以固定。企業應當配備專人專職進行臺賬記錄、整理和維護，并保存臺賬以備檢查。
三是執行報告。報告是企業向環保部門履行告知義務的主要形式，分為異常報告與年度執行報告。企業有責任向環保部門報告異常、突發或變更情況，包括故障報告、超標報告、突發環境事件應對報告、變更報告、停產整治報告等。企業有責任按年度自行或委托第三方編制許可證執行報告，說明企業履行排污許可證要求的情況，并向環境保護主管部門提交書面報告。對于重點監控的企業，提交執行報告的周期應當縮短。
四是信息公開。信息公開應當是企業的基本義務，在多部法律文件中都有規定，但目前履行情況并不理想。筆者認為原因主要包括：缺乏信息公開管理的具體實施規范與要求，企業未明確應當公開哪些信息；由于信息不對稱及環保宣教不足，公眾未明確需要公開哪些信息；由于監管不到位，環保部門未明確如何公開信息以及平臺渠道。在排污許可證核發管理的頂層設計過程中，需要明確持證單位應以怎樣的頻率通過哪些渠道公開哪些信息，使公眾掌握排污許可證申請、審核、發放、實施等過程的關鍵資料。
作者：
評論