全國碳市場(chǎng)建設(shè)與配額制、綠證交易制度的銜接

2020年9月22日，習(xí)近平主席在聯(lián)合國大會(huì)上提出，中國二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。國家發(fā)改委、國家能源局于2019年印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號(hào)），提出建立可再生能源電力消納保障機(jī)制（可再生能源電力配額制），推動(dòng)國家能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略實(shí)施，促進(jìn)可再生能源消納。未來我國碳市場(chǎng)建設(shè)將加快推進(jìn)，需要做好全國碳市場(chǎng)建設(shè)與可再生能源消納保障機(jī)制實(shí)施、綠證交易的有序銜接。

我國碳市場(chǎng)建設(shè)實(shí)施現(xiàn)狀

我國碳市場(chǎng)政策

2011年10月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展碳排放交易試點(diǎn)工作的通知》（簡(jiǎn)稱《通知》），批準(zhǔn)了7個(gè)省市建立碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。《通知》提出，批準(zhǔn)北京市、天津市、上海市、重慶市、深圳市、廣東省、湖北省于2013~2015年期間開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。

2012年6月，國家發(fā)改委印發(fā)了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（簡(jiǎn)稱《辦法》），對(duì)交易主體、原則、交易量、方法學(xué)的使用或建立、交易量管理等具體內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定，使自愿減排交易市場(chǎng)獲得了規(guī)范?！掇k法》明確了自愿減排交易活動(dòng)的參與主體和管理辦法，公布了43家可直接向國家發(fā)改委申請(qǐng)自愿減排項(xiàng)目備案的中央企業(yè)名單，其中包括國家電網(wǎng)公司及華能集團(tuán)、大唐集團(tuán)、華電集團(tuán)、國電集團(tuán)和中國電力投資集團(tuán)。

2013年6月至2014年6月，北京、上海、天津、湖北、廣東、深圳、重慶7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)建立并開始實(shí)質(zhì)交易。

2014年12月，國家發(fā)改委公布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，指導(dǎo)推動(dòng)全國碳市場(chǎng)的建立和發(fā)展。該辦法明確了全國碳市場(chǎng)建設(shè)的主要思路和管理體系，已于2015年1月施行，主要包括配額管理、排放交易、核查與配額清繳、監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容，為推動(dòng)全國碳市場(chǎng)的建立和規(guī)范運(yùn)行奠定了管理和規(guī)則基礎(chǔ)。

2017年12月19日，國家發(fā)改委組織召開了全國碳排放權(quán)交易體系啟動(dòng)工作會(huì)議，并公布了《全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（發(fā)改氣候規(guī)〔2017〕2191號(hào)），標(biāo)志著全國碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)，其中提到了建立包括配額管理、市場(chǎng)交易、監(jiān)測(cè)報(bào)告核查制度在內(nèi)的碳市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。

配額管理機(jī)制：包括重點(diǎn)排放單位的確定、配額總量的確定、配額的分配方式等。政府主管部門確定重點(diǎn)排放單位納入碳排放權(quán)交易體系的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，確定重點(diǎn)排放單位的名單，然后根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標(biāo)及情況等，并考慮用于市場(chǎng)調(diào)節(jié)、向新建重大建設(shè)項(xiàng)目的分配配額，確定排放配額總量。政府主管部門確定配額分配方式及方法，依據(jù)配額分配方法確定重點(diǎn)排放單位的配額總量。

市場(chǎng)交易機(jī)制：碳市場(chǎng)通常分為兩級(jí)市場(chǎng)：一級(jí)市場(chǎng)對(duì)碳配額進(jìn)行初始分配，包括免費(fèi)發(fā)放和拍賣兩種形式；二級(jí)市場(chǎng)可采取公開交易和協(xié)議轉(zhuǎn)讓兩種方式。政府主管部門制定整體的碳排放總量，然后分配給各個(gè)排放實(shí)體。如果各排放實(shí)體由于技術(shù)升級(jí)或者改造實(shí)現(xiàn)了減排的目標(biāo)，則可以將自己持有的多余排放配額在市場(chǎng)中出售。而自有配額不足的企業(yè)則需要在市場(chǎng)上購買排放配額以滿足自己的排序需求。

監(jiān)測(cè)、報(bào)告及核查機(jī)制：監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查（MRV）是針對(duì)溫室氣體排放可監(jiān)測(cè)、可報(bào)告、可核查的體系。監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查三者緊密聯(lián)系、相輔相成，是確保碳排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確的重要路徑。碳市場(chǎng)應(yīng)建立統(tǒng)一的MRV機(jī)制。確保碳排放配額在全國范圍內(nèi)流通，同時(shí)也有助于大型企業(yè)集團(tuán)集中管理和指導(dǎo)完成不同地區(qū)子公司及分支機(jī)構(gòu)MRV工作。

2019年5月27日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于做好全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位名單和相關(guān)材料報(bào)送工作的通知》，為配額分配、系統(tǒng)開戶與市場(chǎng)測(cè)試運(yùn)行做好前期準(zhǔn)備。此次發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位報(bào)送范圍為發(fā)電行業(yè)2013～2018年任一年溫室氣體排放量達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量（綜合能源消費(fèi)量約1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤）及以上的企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織，包括滿足條件的自備電廠。

我國碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)展

自2011年，我國在北京、天津、上海、湖北、重慶、廣東和深圳等省市啟動(dòng)了地方碳交易試點(diǎn)工作，試點(diǎn)省份相繼出臺(tái)碳交易政策、細(xì)則及年度目標(biāo)。

到2019年，我國試點(diǎn)碳市場(chǎng)建設(shè)不斷深化。各試點(diǎn)不斷探索優(yōu)化配額分配方法，擴(kuò)大覆蓋范圍，改進(jìn)碳排放監(jiān)測(cè)、核算、報(bào)告和核查技術(shù)規(guī)范及數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，加強(qiáng)履約管理，確保試點(diǎn)碳市場(chǎng)減排成效。2019年全年，中國碳交易試點(diǎn)地區(qū)的碳排放配額成交量累計(jì)約6.96千萬噸二氧化碳當(dāng)量，累計(jì)成交額約15.62億元人民幣（見表）。

我國可再生能源電力配額制實(shí)施現(xiàn)狀

我國配額制政策

實(shí)施可再生能源電力消納保障機(jī)制是促進(jìn)可再生能源消納的重要舉措。2019年5月10日，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號(hào)），提出建立可再生能源電力消納保障機(jī)制。一方面，通過消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)約束，激勵(lì)提高本地可再生能源消納水平；另一方面，為滿足消納責(zé)任權(quán)重要求，受端省份消納可再生能源意愿增強(qiáng)，借助消納保障機(jī)制，打破省間壁壘，促進(jìn)可再生能源跨省區(qū)交易，實(shí)現(xiàn)可再生能源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置?？稍偕茉措娏ο{保障機(jī)制的主要內(nèi)容包括：

一是按省級(jí)行政區(qū)域設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。按省級(jí)行政區(qū)域規(guī)定電力消費(fèi)中應(yīng)達(dá)到的可再生能源電量比重，包括可再生能源電力總量消納責(zé)任權(quán)重（含水電）和非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。

二是明確由售電企業(yè)和電力用戶共同承擔(dān)消納責(zé)任。承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重的市場(chǎng)主體包括兩類：第一類是各類直接向電力用戶供/售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨(dú)立售電公司、擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司；第二類是通過電力批發(fā)市場(chǎng)購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)。

三是省級(jí)能源主管部門和電網(wǎng)企業(yè)分別承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重落實(shí)責(zé)任和組織責(zé)任。各省級(jí)能源主管部門牽頭承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重落實(shí)責(zé)任，組織制定本省級(jí)行政區(qū)域可再生能源電力消納實(shí)施方案；電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營區(qū)消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施的組織責(zé)任，負(fù)責(zé)組織經(jīng)營區(qū)內(nèi)各承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體完成可再生能源電力消納。

四是市場(chǎng)主體可以通過三種方式完成消納責(zé)任權(quán)重。一是實(shí)際消納可再生能源電量；二是向超額完成年度消納量的市場(chǎng)主體購買其超額完成的可再生能源電力消納量；三是自愿認(rèn)購可再生能源綠色電力證書。第一種為主要完成方式，第二、三種為補(bǔ)充（替代）方式。

五是省級(jí)能源主管部門對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行考核，國家按省級(jí)行政區(qū)域進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。省級(jí)能源主管部門對(duì)本省承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體消納量完成情況進(jìn)行考核，督促未履行消納責(zé)任的市場(chǎng)主體限期整改，對(duì)未按期完成整改的市場(chǎng)主體依法依規(guī)予以處理，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。國務(wù)院能源主管部門對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重完成情況，以及國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)對(duì)所屬省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)消納責(zé)任權(quán)重組織實(shí)施和管理工作進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。

我國配額制實(shí)施現(xiàn)狀

按照807號(hào)文要求，2019年，各省級(jí)能源主管部門以模擬運(yùn)行方式對(duì)本省承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體進(jìn)行試考核，自2020年1月1日起全面進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和正式考核。2019年，全國非水電可再生能源電力消納量為7388億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量比重為10.2%，同比提高1個(gè)百分點(diǎn)。2019年，包含水電在內(nèi)的全部可再生能源電力實(shí)際消納量為19938億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量比重為27.5%，同比提高1個(gè)百分點(diǎn)。

目前，國家已經(jīng)下發(fā)省級(jí)可再生能源電力消納保障實(shí)施方案編制大綱，指導(dǎo)各省編制消納保障機(jī)制實(shí)施方案。2020年2月29日，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《省級(jí)可再生能源電力消納保障實(shí)施方案編制大綱》（發(fā)改辦能源〔2020〕181號(hào)），提出了包括消納保障實(shí)施機(jī)制、省級(jí)消納責(zé)任權(quán)重及分配、市場(chǎng)主體管理機(jī)制、消納責(zé)任權(quán)重履行、信息報(bào)送等在內(nèi)的省級(jí)可再生能源電力消納保障實(shí)施方案編制大綱，為各省級(jí)能源主管部門編制本地區(qū)實(shí)施方案作參考。

2020年5月，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)各省級(jí)行政區(qū)域2020年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的通知》，正式下發(fā)各省2020年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。

我國綠證實(shí)施現(xiàn)狀

我國綠證政策現(xiàn)狀

2017年2月，我國出臺(tái)綠證自愿認(rèn)購交易政策，2017年7月啟動(dòng)綠證自愿認(rèn)購交易。2017年2月3日，國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》，提出在全國范圍內(nèi)試行綠證核發(fā)和自愿認(rèn)購。2017年6月28日，國家可再生能源信息管理中心公布《綠色電力證書自愿認(rèn)購交易實(shí)施細(xì)則（試行）》，規(guī)范綠證認(rèn)購的交易細(xì)則。2017年7月1日，綠證自愿認(rèn)購交易正式啟動(dòng)。

綠證自愿認(rèn)購交易政策出臺(tái)背景，一是可再生能源補(bǔ)貼缺口大，補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)。雖然我國可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)從最初的每千瓦時(shí)0.1分提高至1.9分，但始終沒有滿足可再生能源發(fā)展需求。截至2019年底，我國可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)累計(jì)補(bǔ)貼資金缺口已超2000億元。二是電力用戶綠色消費(fèi)意識(shí)弱，能源消費(fèi)革命動(dòng)力不足。目前我國能源轉(zhuǎn)型主要集中在供給側(cè)，消費(fèi)側(cè)的綠色消費(fèi)意識(shí)較為薄弱。通過有效的政策激勵(lì)，推動(dòng)有意愿和一定經(jīng)濟(jì)承受能力的電力用戶使用綠色能源，有利于最終形成全社會(huì)積極利用綠色低碳能源的整體氛圍和市場(chǎng)導(dǎo)向。

綠證自愿認(rèn)購交易政策要點(diǎn)包括：一是綠證核發(fā)主體，國家可再生能源信息管理中心依托國家能源局可再生能源發(fā)電項(xiàng)目信息管理平臺(tái)核定和簽發(fā)綠證。二是核發(fā)對(duì)象，列入財(cái)政部可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄的陸上風(fēng)電和光伏電站，對(duì)尚處于產(chǎn)業(yè)化初期需要加大政策扶持力度的海上風(fēng)電、分布式光伏發(fā)電、太陽能熱發(fā)電仍延續(xù)目前標(biāo)桿電價(jià)的扶持政策體系。三是核發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，按照1個(gè)證書對(duì)應(yīng)1兆瓦時(shí)結(jié)算電量標(biāo)準(zhǔn)，向企業(yè)核發(fā)相應(yīng)證書。綠證價(jià)格不高于證書對(duì)應(yīng)電量的可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼金額。四是交易方式，包括平臺(tái)掛牌出售、線下雙邊交易、長(zhǎng)期協(xié)議等形式。出售證書后，相應(yīng)的電量不再享受國家可再生能源電價(jià)附加資金的補(bǔ)貼。用戶認(rèn)購的綠證不得再次出售。

為推進(jìn)風(fēng)光發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)，2019年，國家提出對(duì)平價(jià)上網(wǎng)和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目頒發(fā)綠證，通過綠證交易可獲得合理收益補(bǔ)償，但目前尚未出臺(tái)相應(yīng)實(shí)施細(xì)則。2019年1月7日，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》，鼓勵(lì)平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目通過綠證交易獲得合理收益補(bǔ)償。風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目，可按國家可再生能源綠色電力證書管理機(jī)制和政策獲得可交易的可再生能源綠色電力證書，通過出售綠證獲得收益。

2019年5月，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號(hào)），提出綠證作為市場(chǎng)主體完成消納責(zé)任權(quán)重的補(bǔ)充方式。

未來綠證交易方式將逐步擴(kuò)大，同時(shí)自2021年起實(shí)行配額制下的綠證交易。2020年2月3日，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》，提出全面推行綠色電力證書交易。自2021年1月1日起，實(shí)行配額制下的綠色電力證書交易，同時(shí)研究將燃煤發(fā)電企業(yè)優(yōu)先發(fā)電權(quán)、優(yōu)先保障企業(yè)煤炭進(jìn)口等與綠證掛鉤，持續(xù)擴(kuò)大綠證市場(chǎng)交易規(guī)模，并通過多種市場(chǎng)化方式推廣綠證交易。

我國綠證實(shí)施現(xiàn)狀

自2017年7月1日綠證交易平臺(tái)上線，截至2020年11月9日，我國綠證核發(fā)總量達(dá)2753.2萬個(gè)，其中，風(fēng)電占86.0%，光伏占14.0%。從地域分布看，風(fēng)電項(xiàng)目涉及24個(gè)省區(qū)，光伏項(xiàng)目涉及19個(gè)省區(qū)。從綠證交易形式和交易量來看，綠證掛牌總量達(dá)629.0萬個(gè)，實(shí)際交易3.9萬個(gè)，僅占核發(fā)總量的0.14%、掛牌總量的0.62%。交易金額不到1000萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于可再生能源補(bǔ)貼資金缺口。

碳交易與配額制、綠證的銜接

碳交易是為促進(jìn)全球溫室氣體減排、減少全球溫室氣體排放所采用的市場(chǎng)機(jī)制。碳交易基本原理是考慮不同地區(qū)、不同主體碳減排成本的差異性，通過碳排放權(quán)指標(biāo)或碳減排量的交易，達(dá)到降低減排成本、實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的目的。國家通過控制碳排放權(quán)總量，限額向企業(yè)發(fā)放碳排放權(quán)，來促使企業(yè)減少碳排放，并對(duì)超過配額的排放設(shè)定罰款。在碳交易市場(chǎng)中，企業(yè)可以采取減排行動(dòng)或通過在市場(chǎng)中購買配額的方式完成減排目標(biāo)，也可以將富余的排放配額在市場(chǎng)中出售獲利，有助于企業(yè)以更加靈活的方式和最低的減排成本來實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。

可再生能源消納保障機(jī)制是推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型、提升可再生能源發(fā)電利用效率的重要手段。按照國家能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)要求，2030年我國非化石能源占一次能源比重達(dá)到20%?！笆奈濉笔峭苿?dòng)能源轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)2030年能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)的重要階段。通過實(shí)施可再生能源消納保障機(jī)制，提高電力消費(fèi)中可再生能源電量比重，推動(dòng)國家能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

綠證是對(duì)綠色電力非能源屬性的認(rèn)證，其主要目的是用來體現(xiàn)綠色電力的化石能源替代、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)邊際收益，我國現(xiàn)有自愿認(rèn)購綠證兼顧緩解可再生能源補(bǔ)貼壓力的作用。綠證具有綠色電力社會(huì)邊際收益的經(jīng)濟(jì)實(shí)體性、與電力本身的可分離性，以及流動(dòng)的獨(dú)立性，也具有與產(chǎn)權(quán)相類似的激勵(lì)功能、約束功能、資源配置功能和協(xié)調(diào)功能。因此，它既可作為獨(dú)立的可再生能源發(fā)電的計(jì)量工具，又可作為配額制完成與否的核查、清算工具，同時(shí)也可以作為一種轉(zhuǎn)讓可再生能源社會(huì)邊際收益所有權(quán)的交易工具。

未來，全國碳市場(chǎng)建設(shè)與配額制、綠證交易機(jī)制的銜接需要關(guān)注以下兩方面（見圖）。

一是基于綠色證書，探索可再生能源發(fā)電企業(yè)參與的碳市場(chǎng)抵消機(jī)制。抵消機(jī)制是碳排放權(quán)交易制度體系的重要組成部分。通過使用溫室氣體自愿減排項(xiàng)目產(chǎn)生的國家核證自愿減排量（CCER）或其他減排指標(biāo)抵消碳排放量，可有效降低重點(diǎn)排放單位的履約成本，并促進(jìn)可再生能源發(fā)電等溫室氣體減排效果明顯、生態(tài)環(huán)境效益突出的項(xiàng)目發(fā)展。綠色證書作為可再生能源發(fā)電的綠色電力屬性標(biāo)識(shí)，是天然而且非常精確的二氧化碳減排衡量方式，與碳減排交易體系可以形成天然的銜接。

二是結(jié)合全國碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)展，基于發(fā)電企業(yè)碳排放分配總量和分配方式下電力供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，分析對(duì)于可再生能源配額制實(shí)施的影響。我國電力行業(yè)碳排放量占全國碳排放量的一半，電力行業(yè)碳減排成效對(duì)于碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)影響重大。在電力行業(yè)碳排放總量控制的背景下，未來碳排放權(quán)將成為稀缺資源，火電發(fā)展空間逐漸收緊，碳價(jià)將逐步推高火電成本，促使發(fā)電企業(yè)轉(zhuǎn)向投資新能源，電源結(jié)構(gòu)和布局將發(fā)生顯著變化。未來需要充分考慮碳市場(chǎng)對(duì)電源結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，合理確定可再生能源電力配額制指標(biāo)。